[183호 인문학술] 원자력법제의 기축(基軸)과 발전 전망

 

현재 이용하고 있는 석탄, 석유 등 화석연료로 부터 발생되는 이산화탄소 배출 문제 때문에 환경 오염으로 인한 국민들의 우려 섞인 목소리가 높아지고 있다. 최근 우리나라는 대체 에너지 정책의 일환으로 원자력을 채택했다. 이에 대한 우리나라의 법제 방안과 과제에 대해 모색하고자 한다.

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에너지의 개발과 환경 위험

인류사의 발전경과를 일정한 시기로 나누어 고찰할 경우, 지난 20세기는 과학문명의 창달과 물질적 성장의 시기로 볼 수 있다. 그러나 21세기에 있어서 인류사회는 “지속가능한 개발”(sustainable development)이라는 대명제하에 그 역사적 지향을 삶의 질의 향상에 두고 있다. 오늘날 폭발적 인구증가, 식량․자원의 고갈, 에너지 부족 및 환경오염 등은 이 시기 우리가 직면하고 있는 위기의 근원이자, 쾌적한 삶을 향한 인류의 희구를 가로막는 심각한 도전이 아닐 수 없다. 에너지의 개발․이용 과정에서 발생되는 각종 문제는 환경과 필수적 연관을 가진다. 과거의 환경문제는 도시지역에서 멀리 떨어진 임해지역 또는 농어촌지역에 산업시설의 입지에 따른 것이었다. 국내외를 막론하고 저소득층이 많이 거주하는 지역은 공업지역에 근접해 있었기 때문에 주민들은 대기, 물, 토양 등에 함유된 여러 가지 오염물질에 무방비로 노출되어 있었다. 따라서 상대적으로 부유한 도시주민과 빈곤한 벽지주민 또는 같은 도시지역이라도 부유층 거주지역과 빈곤층 거주지역의 사이에는 피해의 정도에 상당한 격차가 있었다. 에너지 다소비형 사회의 필수적 존재인 원자력발전소, 폐기물처분장, 석유화학단지 등의 대규모 산업시설에 잠재된 위험은 광범위하고도 회피할 수 없는 영향을 환경에 미칠 가능성이 있다. 즉 현대산업국가에서 야기되는 각종 환경위험은 과거와는 달리 빈부의 차에 관계없이 지구상 모든 인간에게 평등하게 영향을 미칠 뿐만 아니라, 세대를 넘어 영향을 미칠 수 있을 것이다. 특히 정보통신과 교통수단의 발달 및 경제의 무국경화 등은 세계를 빠른 속도로 통합해 가고 있으며, 이와 함께 지구적 차원의 화산 폭발, 지진, 쓰나미 및 해양오염 등은 그 확산 속도 또한 빨라지고 있다. 특히 환경위기는 국지의 차원을 넘어 일순간에 광역화 되고 있어 국경을 초월한 공동대처가 요구되고 있다. 이러한 문제의 인식은 지속가능한 개발을 위한 21세기의 중요한 화두가 되고 있다.

원자력의 빛과 그림자

모든 과학기술이 그렇듯 원자력에도 빛과 그림자가 있다. 핵분열 현상을 에너지원으로 개발․이용하거나 또는 방사성동위원소의 의료․산업적 이용이 인류사회에 대한 원자력의 빛이라면, 핵확산 위협, 체르노빌 원전사고와 방사성폐기물 등은 그 빛에 드리운 어두운 그림자이다. 원자력기술은 이를 이용하는 국가의 의도에 따라 군사적 목적과 평화적 목적으로 이용될 수 있는 양면성이 있기 때문에 거대한 위력을 가진 원자력이 군사적 목적으로 무분별하게 전용될 경우 인류는 파멸의 위기를 맞이하게 될 것이라는 사실을 인식시키게 되었다. 이와 같은 원자력의 양면성으로 인하여 원자력을 평화적 목적으로만 이용하기 위한 핵비확산 노력이 지속적으로 강화되어 왔으며, 그 노력은 국제사회의 핵비확산체제를 중심으로 이루어져 왔으며, 이와 관련하여 원자력보안(Nuclear Security)의 문제가 검토된다. 원자력의 평화적 이용은 그 이용과정에서 발생되는 방사선 위험으로부터 안전성이 확보되어야 한다. 지난 3월 자연재해인 쓰나미로 시작한 일본의 후쿠시마 원전에서 발생된 원자력사고는 체르노빌 원전사고 이후 인류에게 원자력의 이용에 대한 중대한 도전장을 던지고 있다. 이러한 상황에서 현대국가의 과제는 원자력시설로 인한 방사선 누출로 인한 위험을 사전에 예방하고, 불가피하게 누출이 발생하더라도 이로 인한 피해를 최소화하는 방안을 강구하여야 하며, 이와 관련하여 원자력안전(Nuclear Safety)의 확보문제가 전제된다. 원자력의 평화적 이용이 증가함에 따라 다양한 형태의 원자력손해가 발생할 가능성이 있다. 원자력의 평화적 이용기술이 원자력손해의 발생가능성을 충분히 제거한다는 전제하에 실용화되고 있을지라도, 사고가 전혀 발생되지 않는다고는 할 수 없고 일단 발생된 때에는 그로 인한 원자력손해의 규모와 결과는 예상을 넘는 거대한 재난으로 이어질 수 있다. 따라서 원자력의 평화적 이용결과 발생되는 원자력손해에 관하여 특별한 손해배상제도를 확립하는 것은 원자력의 평화적 이용을 실현하고 촉진함에 필수적이다. 이와 같은 특별손해배상제도 하에서 피해자의 손해는 충분하고도 확실한 배상 내지 보상이 이루어져야 하며, 이와 관련하여 원자력손해배상(Nuclear Liability)체제의 확립이 요청된다.

원자력법의 개념과 특질

원자력법의 개념은 민법 또는 형법 등과 같은 다른 분야의 법처럼 “형식적 의미”와 “실질적 의미”에서 파악할 수 있지만, 원자력 분야에 있어서는 관련법률의 다양성으로 인하여 실질적 의미에서 정의하는 것이 바람직하다. 실질적 의미의 원자력법은 명칭 여하를 불문하고 원자력의 연구․개발․생산․이용(이하 “원자력이용”이라 한다)에 따른 보안(Security)과 안전(Safety)및 원자력손해배상 등에 관한 사항을 규율하는 공․사법의 총체라 할 수 있다. 이와 관련하여 원자력법은 다음과 같은 특질을 가진다. 첫째, 원자력의 문제는 핵확산 위험의 확대, 원자력 이용형태의 다양화 및 일반시민의 권리의식 확산 등에 따라 더욱 다양화․복잡화하는 경향이 나타나며, 원자력법은 환경법 및 다른 관련 법학분야와 학제적 연구가 절실하게 요청되는 분야이다. 따라서 오늘날 원자력문제에 대한 접근은 공학, 자연과학, 인문과학, 사회과학 및 법학 등 통섭적 방법을 통하여 에너지위기 및 지구환경문제의 해결을 위한 다양한 대안을 모색하는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 둘째, 핵비확산 및 원자력시설의 안전 운영은 사회적 공공업무이다. 원자력의 평화적 이용과정에서 예상되는 원자력 위험은 방사선에 의한 환경위험을 방지하기 위하여 원자력법은 주로 공법의 영역이 중심이 되고 있다. 평화적 이용을 위한 국가원자력정책은 주로 공적 규제 및 조성행정 등의 공법적 규율을 주된 내용으로 하기 때문에 공법 중에서도 행정법이 중심이 된다. 사법의 영역에 해당하는 원자력손해배상법 등은 원자력 행정법을 측면에서 지원하는 기능을 한다. 셋째, 원자력을 둘러싼 법적 현상은 원자력에 대한 과학 및 기술의 발달에 따라 더욱 다양해지고 복잡해지고 있다. 원자력의 이용기술은 원자력 리스크를 방지하는 기술보다 선행하기 때문에 원자력 리스크를 예방 또는 감소시키기 위한 안전규제는 관련기술의 발전정도를 고려하게 된다. 넷째, 원자력의 문제는 초기의 이용단계부터 특정국가의 국내적 차원에서만 문제가 되는 것이 아니라, 국제적 차원에서 대처해야 할 성격이 내포되어 있었다. 예를 들면, 핵물질의 불법전용을 막기 위한 핵비확산의 문제, 지구온난화문제, 체르노빌 원전사고와 같은 국경을 넘는 원자력손해의 문제 등은 이제 국가간의 합리적 논의와 국제협약을 통해서만 해결이 가능하게 되었다.

원자력보안(Nuclear Security)

“원자력보안(Nuclear Security)”라 함은 원자력이 평화적 이용과 군사적 이용의 양면성을 가지고 있음을 전제로 핵물질의 절취 및 이를 이용한 핵무기의 제조 및 원자력시설에 대한 방해 내지 파괴행위 등을 방지하는 것을 말한다. 원자력의 평화적 이용의 초기단계에 있어서 Nuclear Security의 개념은 핵연료주기(채굴․정련․변환․가공․농축․발전․재처리․저장 및 처분)의 유지문제로서 핵물질의 일탈 및 외부로부터의 침해를 방지함에 있었으며, 이에 따라 핵연료의 안정공급을 도모하여 원자력의 평화적 이용을 실현함에 있었다. Nuclear Security가 악의를 가진 인간이나 조직에 의한 인위적 리스크에 대응하는 것임에 비하여, Nuclear Safety는 원자력의 평화적 이용에 필연적으로 수반되는 공학적 리스크(휴먼 에러, 설비불량 등)에 대한 대응이라 할 수 있다. 과거에는 Nuclear Security의 개념이 Nuclear Safety 또는 핵비확산개념의 구성요소로서 파악되어 구분이 명확하지 않았으나, 최근 비국가주체에 의한 테러행의 빈발에 비추어 군사적 특히 테러대책을 의식한 측면을 가진 하나의 새로운 개념으로서 독립하여 가는 경향을 보여준다. 물론 Nuclear Security의 개념이 Nuclear Safety 및 핵비확산의 개념과 밀접하게 관련되어 있음은 변함이 없다. 왜냐하면 평화적 이용에 제공되는 핵물질 등은 핵무기의 개발․제조 등의 군사적 목적이나 테러행위를 위해 전용될 가능성도 있다. 따라서 IAEA의 안전조치 이외에 원자력시설 및 핵물질의 Security를 확보하기 위한 핵물질방호조치가 필요하다. 이와 관련하여 IAEA의 Nuclear Security에 관한 자문위원회(AdSec; Advisory Group on Nuclear Security)는 Nuclear Security의 개념정립을 시도하고 있다. 여기에서 Nuclear Security에 관한 정의는 핵물질 및 방사성물질 또는 이러한 취급시설에서 절취, 업무방해, 파괴행위, 미허가 접근, 미허가 이전 및 기타 악의적 행위의 방지, 발견, 대응이라고 정의되며, 그 후 IAEA 관련문서의 주석에는 이와 같은 정의가 사용되고 있다. IAEA는 최근 테러활동의 빈발에 비추어 2004년 “Nuclear Security: Measure to Protect against Nuclear Terrorism”에 있어서 Nuclear Security에 대한 위협을 특정하고 앞으로 핵테러 방지의 방향을 제시하고 있다.

원자력안전(Nuclear Safety)

위의 원자력보안(Nuclear Security)와 대비되는 개념으로서 원자력안전(Nuclear Safety)라는 개념이 있다. Nuclear Safety는 체르노빌 원전사고와 같이 원자력을 평화적으로 이용하는 과정에서 원자력사고에 의하여 방사능이 확산되어 널리 인간의 건강 및 사회에 중대한 악영향을 미치는 것을 방지한다는 의미로 사용되고 있다. 원자력 안전의 궁극적 목표는 원자력의 이용 및 개발과정에서 파생될 수 있는 방사선재해로부터 일반 공중의 건강과 재산을 보호하고 환경을 보전하는 것이다. 원자력안전은 각종 원자력시설에서의 사고방지와 방사성물질의 안전관리가 핵심이다. 따라서 원자력 안전을 확보하기 위하여 부지선정, 설계, 건설, 제작, 시운전, 운전, 유지 보수 및 운전요원의 교육 등 원자력시설의 운영과 관련된 모든 활동단계에서 각 단계별로 안전성 확보를 위한 최선의 노력이 경주되어야 하며, 이를 독립적 입장에서 확인하기 위한 국가 안전규제의 법적 근거가 원자력법이다. 원자력 안전규제는 원자력시설 그 자체뿐만 아니라, 이를 설치․운영하고자 하는 법인, 개인조직, 인력, 서비스, 문서 등 일체의 활동이 그 대상이 된다. 이러한 상황을 전제하여 원자력법에서는 신규 원자력시설의 허가신청과 관련한 안전성 평가 등 사전규제와, 허가시설에 대한 안전운전 등 유지․보수 활동의 확인과 검증 등 사후규제로 나뉘어져 있다. 현행 원자력법에 있어서 각종 원자력시설에 대한 리스크 관리체계는 “시설별 안전규제(횡적 안전규제)”와 “단계적 안전규제(종적 안전규제)”가 복합된 방식이다.“시설별 안전규제”에 있어서는 일정한 인․허가기준을 준수하여야 하며, 단계적 안전규제에 있어서는 관련 기술기준을 준수하여야 한다. 원자력법은 원자력시설의 건설․운영에 따른 안전관리에 관한 사항을 규정하여 방사선에 의한 재해의 방지와 공공의 안전을 도모하고 있다. 이러한 목적을 달성하기 위한 법률적 수단은 각종 인․허가제도가 중심을 이루고 있다. 우리나라 원자력 안전규제(리스크 관리)의 중심인 원자력법은 원자로의 건설 및 운영, 핵연료주기를 구성하는 각 사업 및 기타 원자력이용 등을 분류하고 이에 대한 인․허가를 통하여 안전규제를 행하는 사업규제방식을 취하고 있다. 이와 같은 규제방식은 미국을 비롯한 프랑스 및 독일 등의 규제방식과 비교되는 커다란 특색이었다.

원자력손해배상(Nuclear Liabilty)

원자력의 평화적 이용결과 발생되는 원자력손해에 관하여 특별한 손해배상제도를 확립하는 것은 원자력의 평화적 이용을 실현하고 촉진함에 필수적이다. 이와 같은 특별손해배상제도 하에서 피해자의 손해는 충분하고도 확실한 배상 내지 보상이 이루어져야 한다. 환언하면 이러한 요구에 따른 제도를 확립하는 것이야말로 원자력의 평화적 이용에 대한 국민이해 및 여론의 동의를 얻는 중요한 요소이다. 이러한 원자력손해에 관한 손해배상제제도의 기본구조로서는 1950년대 원자력의 평화적 이용이 인정되고 촉진되기 시작한 당초부터 위험책임(또는 무과실책임)을 기초로 하여 책임을 부담해야 할 자의 배상책임 부담능력의 확보를 위한 일정액까지 책임보험의 강제(손해배상조치)를 제도화하고 있다. 원자력손해의 발생에 따른 손해배상의 문제는 민법의 일반불법행위규정에 의하여 처리될 수도 있으나, 원자력손해의 특수성 때문에 대체로 특별법을 제정하여 처리하는 것이 보통이다. 특별법으로서 원자력손해배상법은 피해자의 보호(간접적으로는 원자력사고의 억제)와 원자력산업의 건전한 육성이라는 2 가지의 목적을 달성하기 위하여 ① 원자력사업자의 무과실책임, ② 원자력사업자에 대한 책임집중, ③ 면책사유의 엄격한 제한, ④ 구상권 행사의 제한, ⑤ 배상책임한도액의 설정, ⑥ 원자력사업자의 배상능력 확보를 위한 손해배상조치(책임보험 등)의 강제 등, ⑦ 배상책임한도액 이상의 원자력손해 발생 시 원자력사업자에 대한 국가보상 등과 같은 내용을 포함하게 된다. 이외에 원자력 이용기술의 제공자에 대한 제조물책임 등의 불법행위책임을 차단함으로써 기술 제공을 용이하도록 하기 위하여 책임주체를 원자력시설의 운영자에 한정(책임집중)하고, 원칙적으로 배상책임을 일정한도액으로 제한(유한책임)하는 형태의 제도가 마련되어 왔다. 이와 같은 기본구조는 1960년의 파리협약, 1963년의 비엔나협약에도 채택되고 있으며 국제법체제의 공통적 구조라 할 수 있다. 다만 이와 같은 구조 가운데 책임보험 등에 의하여 현실적으로 확보될 수 있는 조치 가능한 금액은 주로 원자력책임보험에 관한 국제재보험시장의 소화능력에 따라 일정한도로 제한된다.

원자력법제의 발전방향

원전의 상업운전이 개시된 이후 인류사회는 1979년 미국의 TMI 원전사고, 1986년 구 소련의 체르노빌 원전사고 및 1999년 일본의 JCO 핵임계사고를 경험함으로써 새로운 법률적 문제와 정책적 과제가 제기되었다. 특히 체르노빌 원전사고는 그 피해규모가 천문학적이었기 때문에 이를 계기로 원자력 안전관리 및 원자력손해배상에 관한 각국의 국내법 및 각종 국제협약의 개정작업이 이루어졌다. 한편, 금년 3월 일본 후쿠시마 원전사고는 사고의 성격, 범위 및 피해규모가 체르노빌 원전사고를 훨씬 능가하는 상황을 초래하였다. 현재 피해규모는 정확히 파악되고 있지 않으나, 이 정도 규모의 피해를 감당할 수 있는 국가는 소수국에 불과한 실정이다. 이와 관련하여 원자력시설을 보유하고 있는 전세계의 모든 국가들은 원자력 관련법체계의 전면적 재구축을 시도할 것으로 보인다. 우선 원자력 리스크의 관리를 위한 원자력법상의 허가제도, 검사제도 및 원자력 리스크의 안전관리를 위한 각종 안전규제제도의 재검토 작업이 이루어져야 할 것이다. 구체적으로 국제원자력기구를 중심으로 한 주기적 안전성 평가제도의 보완작업이 진행되고 그 결과의 국내적 반영이 이루어져야 할 것이다. 특히 후쿠시마 원전사고는 천재와 인재가 겹친 대형사고로서 막대한 인적․ 물적 손해를 야기하였다. 이러한 사태를 예상하여 일본은 원자력방재대책법을 제정하여 대처하려 하였으나, 현실적으로 속수무책이었다. 국내에서는 원자력시설 등의 방호 및 방사능방재대책법을 제정하여 대처하고 있으나 최근 후쿠시마 원전사태를 계기로 자연재해시의 방사능방재대책을 획기적으로 강화 할 필요가 있음이 입증되었다. 원자력손해배상제도의 새로운 패러다임 구축에 있어서 체르노빌 원전사고는 물론 후쿠시마 원전사고를 통하여 향후 국제 사회의 원자력손해배상제도에 대한 주요관심은 충분한 배상자력을 확보함으로써 피해자의 보호를 보다 강화하고, 아울러 지구온난화의 문제를 해결하기 위한 유력한 대안으로서 원자력 르네상스를 어떻게 이끌어낼 것인가 하는 점에 관심이 집중될 것으로 보인다.

 


 함철훈 / 서울대 원자핵공학과 연구교수

작성자: khugnews

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